Мониторинг давления на НКО
партнеры проекта
Creative Commons License
ClosedSociety.org by data4society is licensed under a Creative Commons Attribution 3.0 Unported License.
Based on a work at http://closedsociety.org.

Закрытое общество: первый год


Закон об иностранных агентах: результаты первого года проверок

Резюме

После принтия в ноябре прошлого года и вступления в начале 2013 года в силу так называемого “закона об иностранных агентах”, российский третий сектор подвергся массовым проверкам со стороны различных государственных органов. По официальным данным прокуратуры, проверкам подвреглось около 1000 НКО. ИАИ “Закрытое общество” зафиксировало как минимум 311 НКО, подвергшихся проверкам со стороны 13 различных ведомств. В трети случаев известно о последовавших санкциях со стороны прокуратуры или других органов (зафиксировано 109 санкций по отношению к 99 НКО).

Конечный итог кампании по выявлению “иностранных агентов” подводить рано - в данный момент проходят десятки судебных разбирательств по результатам проверок - но на основе данных, собранных и проанализированных ИАИ “Закрытое общество”, можно сделать предварительные выводы о первых результатах кампании и о том, на кого именно эта кампания была нацелена.

Основные результаты исследования:

  • Правозащитные организации подверглись наибольшему вниманию проверяющих органов - они составляют 30% всех проверок (94 НКО). При этом в большей степени от проверок пострадали НКО, занимающиеся тематикой ЛГБТ и избирательными правами

  • 24% проверенных НКО в результате были подвергнуты санкциям, имеющие отношения к “реестру иностранных агентов”, однако чем тяжелей санкция, тем их меньше. Деятельность двух НКО была приостановлена Минюстом

  • Результаты судебных разбирательств по следам проверок неоднозначны: в первой инстанции суд встал на сторону НКО в 12 случаях, и на сторону проверяющих органов - в 35. Во второй инстанции НКО на данный момент выиграли в 12 случаях, органы власти - в 17

  • В целом складывается впечатление, что при большом замахе - массовость проверок и участие в них множества ведомств - кампания по выявлению “иностранных агентов” принесла минимальный результат и если не закончена, то идет на спад

Несмотря на предварительные результаты исследования, масштаб уже нанесенного российскому третьему сектору урона, как и ожидания дальнейшего развития кампании давления, фиксировался участниками проекта в ходе сбора данных и общения с представителями проверяемых НКО. Эти наблюдения и ожидания не выразимы количественными методами, поэтому поэтому не вошли в данное предварительное исследование.

Последствия для НКО: санкции прокуратуры и других органов

На данный момент можно говорить о шести степенях тяжести последствий проверок для НКО.

Проверка без последующих санкций - видимо, наиболее распространенный результат проверк: в 68% случаев (212 НКО) данные о каких-либо результатах проверок отсутствуют. Впрочем, необходимо учесть, что в эту категорию могли попасть НКО, не пожелавшие сообщать о санкциях против себя, и организации, к которым были применены наименее тяжкие санкции.

Рис. 1. Результаты проверок: санкции против НКО

В 9% случаев (28 НКО) проверка закончилась санкциями, не имеющими отношения к “реестру организаций, выполняющих функции иностранных агентов” - в категорию “иная санкция” попадают претензии самых различных ведомств по поводу нарушений самых различных законов, от налогового кодекса до санитарных правил. С большой долей вероятности, подобные санкции в действительно применялись значительно чаще (так, прокуратура утверждает о 300 “актах прокурорского реагирования”).

В 17% случаев (52 НКО) проверка закончилась вынесением прокуратурой предостережения о недопустимости нарушения законодательства в области регистрации НКО в “реестре иностранных агентов”. Эта санкция не приводит для проверяемой НКО ни к каким моментальным последствиям: это “первое предупреждение”.

В 6% случаев (18 НКО) проверка привела к вынесению прокуратурой представления о необходимости зарегистрироваться в “реестре иностранных агентов”. Невыполнение этого требования прокуратуры может повлечь за собой дальнейшие санкции - возбуждение административного дела и принуждение к регистрации в реестре через суд.

Однако на данный момент лишь в 2,8% (9 НКО) административное дело по факту нерегистрации в “реестре иностранных агентов” было возбуждено.

Наконец, деятельность лишь двух НКО (0,6% от выборки) после проверки и возбуждения административного дела была приостановлена решением Министерства юстиции, это ассоциация “Голос” и РОО "Голос".

Таким образом, каждая четвертая НКО по результатам проверок подверглась санкциям, связанным с “реестром иностранных агентов”. Однако чем тяжелее последстия этих санкций, тем меньшее количество НКО им подверглось. Только для одной НКО, ассоциации “Голос”, проверки закончились юридическим приостановлением деятельности. Лишь одна НКО, о проверках которой ничего не известно, добровольно зарегистрировалась в “реестре иностранных агентов” - это некомерческое партнерство “Содействие развитию конкуренции в странах СНГ”, созданное при содействии Федеральной антимонопольной службы.

В представленных данных не учтена еще одна форма преследования, появившаяся в последнее время: это гражданские иски прокуратуры к НКО с требованием обязать их зарегистроваться в качестве "иностранных агентов", которые уже были предъявлены АДЦ "Мемориал" (Санкт-Петербург), Союзу "Женщины Дона" (Новочеркасск) и Центру социальной политики и гендерных исследований (Саратов).

Кто подвергся проверкам

В целях данного исследования все проверенные НКО по 17 тематическим группам, те НКО, чья деятельность или уникальна, или не поддается определению, отнесены в категорию “Другое”.

Рис. 2. Разбиение НКО на тематические группы

Тематическое распределение дает возможность увидеть, что наибольшему прессингу подверглись правозащитные организации (22%, 69 НКО), религиозные объединения (17%, 52 НКО) и экологические НКО (10,6%, 33 НКО). Укрупленное распределение по направлениям деятельности позволяет увидеть и других лидеров проверок.

Рис. 3. Разбиение НКО по направлениям деятельности

Правозащитные организации, объединенные с теми НКО, которые занимаются защитой прав ЛГБТ, свободы слова и избирательным законодательством, по прежнему лидируют (30%, 94 НКО), но явственней становится преследование социально-ориентированных НКО (11%, 34 НКО) - в эту категорию объединены те НКО, которые занимаются социальными вопросами, здравоохранением и благотворительностью.

Если количество проверок в зависимости от тематики и направления деятельности дает представление о первичном интересе проверяющих органов, то количество вынесеннх сакнций в зависимости от направление деятельности проверяемой НКО дают возможность представить и конечную цель всей кампании.

Рис. 4. Санкции в зависимости от тематики НКО

Экологические организации в 60% случаев после проверок подверглись тем или иным санкциям (20 санкций, 33 НКО), правозащитные организации - в 44% случаев (41 санкция, 94 НКО), исследовательские НКО - в 40% случаев (8 санкций, 20 проверок).

Дальнейшее разбиение НКО по тематическим группам выделяет безусловных лидеров государственного внимания.

Рис. 5. Санкции в зависимости от направления деятельности НКО

Из 6 проверенных ЛГБТ-организаций 5 подверглись санкциям (83%). 4 из 6 НКО, занимающихся свободой слова, подверглись санкциям (66%). 7 из 13 НКО, занимающихся выборной тематикой, подверглись санкциям (53%).

После проверок: судебная статистика

В судах различной инстанции уже были рассмотрены 14 административных дел по ст. 19.34 ч.1 КоАП РФ (Осуществление деятельности некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, не включенной в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей). Количество дел отличается от статистики ИАИ “Закрытое общество” по той причине, что в ряде случаев прокуратура заводила дела как на НКО, так и на руководителя организации.

Таблица 1. Административные дела по ст. 19.34 КоАП

Результаты судебных слушаний дают основания говорить о том, что правоприменительная практика не сложилась: решения суда разнятся от региона к региону и от случая - к случаю. В первой инстанции в 5 случаях суд счел требования прокуратуры и минюста необоснованными, и в 9 случаях - обоснованными. Во второй инстанции уже в 8 случаях суд встал на сторону НКО, и лишь в 6 - на сторону государственных органов.

В свою очередь НКО также подают жалобы на прокуратуру, обжалуя выписанные представления и предостережения в суде.

Таблица 2. Оспаривание законности представлений прокуратуры (в порядке гл. 25 ГПК)

Таблица 3. Оспаривание законности предостережений прокуратуры (в порядке гл. 25 ГПК)

Большинство судебных слушаний по обжалованию представлений до сих пор не состоялись по не вполне понятным причинам, таким, как неоднократный перенос слушаний из-за болезни судьи Замоскорецкого районного суда в Москве, пока можно утверждать, что при обжаловании результатов проверок суд чаще встает на сторону прокуратуры - в первой инстанции в 9 случаях иски были проиграны НКО, в 6 - выиграны.

В судах также рассматривались дела тех НКО, которые, сочтя проверки незаконными, отказались предоставлять прокуратуре какие-либо сведения: в этих случаях прокуратура возбуждает административные дела по ст.17.7 КоАП ( Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении. Умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. ). .

Таблица 4. Административные дела по ст. 17.7 КоАП

В первой инстанции суд в подавляющем числе случаев встает на сторону прокуратуры - лишь одно дело выиграло НКО, и 11 - прокуратурой. Тенденция во второй инстанции пока не очевидна, поскольку большинство дел еще не рассмотрены.

Наконец, ряд НКО подали в суд жалобы на прокуратуру по поводу самого факта проведения проверки.

Таблица 5. Оспаривание законности проверок (в порядке гл. 25 ГПК)

Во всех известных случаях суд не удовлетворил жалобы НКО.

В целом в первой инстанции суд встал на сторону НКО в 12 случаях, и на сторону органов власти - в 35. Во второй инстанции НКО на данный момент выиграли в 12 случаях, орагны власти - в 17. Полностью данные по судебным решениям представлены по ссылке.

Статус данных

Данные ИАИ “Закрытое общество” основаны на анализе открытых источников и информации, предоставляемой самими НКО. Собранные данные фундаментально не полны - далеко не все НКО публично сообщают о проверках и санкциях. Однако сравнение с данными прокуратуры дают основания считать, что представляемые данные отражают основные тенденции кампании по проверке НКО без существенных искажений. Атрибутирование НКО по тематике произведено на основе изучения сайтов и других публичных публикаций каждой НКО. Все использованные в этом исследование данные представлены в открытой базе данных на сайте ИАИ Закрытое общество (ClosedSociety.Org) и также доступны для скачивания в табличном формате для дальнейших исследований. Безвозмездное использование всех данных ИАИ Закрытое общество приветствуется и возможно под лицензией Creative Commons 3.0.